Retos fiscales en épocas de pandemia

Por: Catalina Henao Correa, Abogada, estudiante de Maestría en Economía Aplicada. Suramericana.

La pandemia tomó por sorpresa al mundo; su llegada intempestiva y capacidad de expansión pusieron en estado de suspenso a la economía global. Hasta las economías más sólidas han padecido las consecuencias del virus, pero, sin duda, el escenario macroeconómico para los países en desarrollo es mucho más desalentador. Se trata de una crisis que afecta de manera directa la producción, crea perturbaciones en los mercados y en la cadena de suministro, generando consecuencias nefastas a las empresas y, en general, a toda la población.

En países con altos niveles de pobreza y desigualdad el COVID-19 amenaza la vida de las personas, no solo por su potencial de afectar gravemente la salud de algunas poblaciones sino también por sus profundas implicaciones sobre la economía de cada país, cuya afectación pone en riesgo la satisfacción de las necesidades básicas de una población.

La llegada del virus a Colombia

El pasado 6 de marzo se confirmó el primer caso de COVID-19 en Colombia. Con este, son 17.687 los casos confirmados hasta el 20 de mayo por el Ministerio de Salud y Protección Social. Desde aquel 6 de marzo, día en que se dio inicio a la etapa de contención del virus y, hasta hoy, a casi dos meses de haber dado inicio a la fase de mitigación, el Gobierno colombiano ha debido tomar de decisiones sin precedentes, y en medio de escenarios que no dejan de ser proyecciones de una realidad que probablemente nos siga tomando por sorpresa.

Las condiciones socioeconómicas del país agudizan la crisis. En el 2018, la pobreza multidimensional en Colombia fue 19,6% para el total nacional, 1,8 puntos porcentuales más que la registrada en el 2016 (DANE, 2019). La pobreza monetaria se ubicó en el 27% y la pobreza extrema fue de 7,2% (DANE, 2019). Con estas cifras, la llegada del virus al país, representa para el Gobierno Nacional enormes retos, especialmente asociados con las necesidades más básicas de la población: de alimento, de techo y salud. La evolución de estos retos en materia social y económica, de acuerdo con las medidas que se tomen, nos arrojarán a un escenario más o menos favorable en medio de una ya evidente crisis.
Por parte del Gobierno, las más urgentes fueron las medidas de salud pública que buscaron disminuir la velocidad de contagio del virus. El 12 de marzo se declaró por parte del Ministerio de Salud, a través de la Resolución 385 de 2020, la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, declaración que trajo consigo una serie de medidas sanitarias cuyo objetivo consistía en prevenir y controlar la propagación del virus en el territorio nacional, así como mitigar los efectos del mismo.

Pasados pocos días, el presidente, con la firma de todos sus ministros y en el marco de las facultades que le otorga la Constitución, expidió el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declara en todo el territorio nacional el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Con esta decisión el Gobierno Nacional estaba haciendo uso de una facultad que solo le otorga el texto constitucional cuando se considera que un hecho tenga la capacidad de perturbar o amenazar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, extiende el margen de acción del gobierno, otorgándole facultades excepcionales al presidente para expedir decretos con fuerza de ley destinados a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Al ampliarse el margen de intervención regulatoria en cabeza del presidente, se amplían también sus facultades para intervenir la economía a través de decisiones de política económica que, en un contexto de normalidad, serían del resorte de otras ramas del poder público.

¿Heterodoxia económica para afrontar la crisis?

Bajo el contexto anterior, han surgido diversos debates en torno a las decisiones de política económica que el Gobierno Nacional ha debido tomar o debería tomar y las que, en efecto, ha ejecutado. Estos debates han dado la oportunidad de escuchar distintas voces, pero, especialmente, propuestas que sorprenden por el origen de su interlocutor; ello ha permitido abordar las discusiones desde el reconocimiento de corrientes o pensamientos económicos que suelen estar en conflicto, pero cuyo encuentro permite enriquecer un debate necesario y urgente.

De manera particular, las posturas de los economistas del ala heterodoxa parecen tener un nuevo eco en la crisis. Los economistas que se han definido sí mismos como ortodoxos, están proponiendo a los gobiernos la ejecución de políticas de corte, si se quiere, keynesiano, o propio de una visión más heterodoxa de la economía.

El medio de comunicación Portafolio, publicó el 21 de abril, (Vélez, 2020), algunas de las posturas y propuestas que reconocidos economistas exponían frente a las decisiones que, desde sus visiones, debía tomar el Gobierno en materia monetaria y fiscal durante la emergencia por COVID-19.

De manera insospechada, el exministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, quien se define a sí mismo como un economista ortodoxo, ha puesto en el centro del debate al economista británico John Maynard Keynes, afirmando elocuentemente que, ante esta coyuntura, se considera keynesiano. Echeverry señaló que este era el momento de usar los ahorros y las fuentes de contingencia para afrontar la crisis. Se refirió a la línea de crédito flexible (FCL) del Fondo Monetario Internacional e, incluso, mencionó que, de requerirse, se debía acudir a la emisión primaria para financiar al Gobierno.

“Los economistas no debemos enredarnos en tecnicismos. El problema no es de cuenta corriente, inflación o déficit fiscal. En semanas podemos tener a la gente en las calles, asaltando supermercados, robando casas y contagiándose más.” (Echeverry, Dinero, 2020).

Mauricio Santamaría, presidente de la ANIF, también manifestó a Portafolio que, agotadas las fuentes de financiación que se han venido ejecutando, consideraba que sería necesario aplicar medidas más heterodoxas como “encontrar la manera para que el Banco de la República emita” (Vélez, 2020).

Por su parte, Juan Ricardo Ortega, ex director de la DIAN, también expuso a Portafolio una postura controversial. Concretamente, propuso que el Banco de la República le preste plata al Gobierno a través de la compra de bonos de deuda a unas tasas de interés baja para garantizar que el gobierno tenga la capacidad de financiar el gasto social que le demanda el virus.

“Dejar la ortodoxia en la puerta” fue la expresión que Andrés Escobar, presidente de EConcept, dijo a Portafolio; este hizo un llamado a dejar la ortodoxia en la puerta en épocas tan atípicas como esta. Igualmente se pronunció sobre la posibilidad de que el Banco de la República preste plata al Gobierno.

Más recientemente, José Antonio Ocampo, enfatizó sobre la necesidad de ver cuánto financiamiento podría buscar el gobierno colombiano en los bancos internacionales y en el mercado de capitales pues, según sus estimaciones, se requerirán entre $60 y $70 billones para atender la emergencia (Analitik, 2020).

En relación con la propuesta que señala la posibilidad de que el Banco de la República soporte al Gobierno con algún tipo de préstamo, Ocampo indicó que esta no debe ser la primera opción, pero que se podría considerar en una situación extraordinaria, Para decir esto, afirmó que los bancos centrales del mundo “han estado haciendo cosas heterodoxas, tal y como lo está haciendo el Banco de Inglaterra o la Reserva Federal” (Analitik, 2020).

Las propuestas aquí mencionadas, muestran cómo la contingencia actual ha propiciado la generación de discusiones en las que se reconoce públicamente la identificación o afinidad con determinadas corrientes o teorías económicas. Los mismos economistas han hecho uso de los conceptos de heterodoxia y ortodoxia económica para postular sus observaciones y comentarios frente a las decisiones que está tomando el Gobierno Nacional en materia económica.

Sin duda, estos debates, en el contexto en el que se dan, ponen de relieve la complejidad que supone, para cualquier Gobierno, pero, en particular, para un Gobierno como el nuestro, conseguir el doble objetivo de garantizar, por un lado, un gasto social suficiente para afrontar una pandemia en las condiciones socioeconómicas actuales del país y, por otro lado, garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas que no ponga en riesgo la estabilidad económica hacia el futuro.

Panorama del balance fiscal

Lo anterior, dicho en otras palabras, significa que el Gobierno debe definir qué plata gastará durante la emergencia, cuáles son esos objetivos que priorizará a través de ese gasto, cómo lo va a financiar y hasta dónde está dispuesto a llegar en esa relación ingresos-gastos que deberá ir resolviendo en el transcurso del año y que traerá efectos hacia el futuro. Con estas cuestiones nos introducimos a un debate de política fiscal y, concretamente, sobre el balance fiscal y el panorama del mismo como consecuencia del COVID-10.

El balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y los egresos del gobierno. Como parece obvio, el ideal, en cualquier nivel de la economía que se analice, es que los agentes económicos no gasten más de que reciben como ingreso. Este ideal, sin duda, visto desde las decisiones de política que debe tomar un gobierno queda desprovisto de la simplicidad con la que se enuncia y se convierte en una cuestión de gran complejidad.

En el 2018, el Gobierno colombiano gastó el 18,4% del PIB y percibió ingresos por 15,3% del PIB. Esta relación representa un balance fiscal que se ubicó para ese año en -3,1% del PIB, consistente con un balance estructural de -1,9% del PIB  (Ministerio de Hacienda, 2019). Esta información se observa de forma detallada en el siguiente cuadro:

Para el año 2019, esta relación de ingresos-gastos representó para Colombia un déficit del 2,5% del PIB. Los ingresos se incrementaron en relación con años anteriores, al tiempo que se realizó una mayor inversión. Este balance es el resultado de ingresos que representan el 16,2% del PIB y gastos del 18,6% del PIB. Esto significa que, de 2018 a 2019, los ingresos del Gobierno Nacional Central aumentaron de 15,3% a 16,2% del PIB. Por otra parte, significa que la inversión pública en 2019 aumentó 0,3 puntos porcentuales del PIB respecto a 2018 (Ministerio de Hacienda, 2020). Esta información se puede observar en el siguiente cuadro:

Para 2020, las estimaciones eran bastante optimistas. Se estimaba que los ingresos totales incrementarían en 0,2 puntos porcentuales del PIB frente al año 2019 “gracias a la aceleración del crecimiento económico estimado este año y al fortalecimiento institucional de la DIAN” (Presidencia de la República, 2020). Al igual que en la vigencia 2019, la meta de déficit fiscal que el Gobierno fijó para la vigencia 2020 fue inferior a la sugerida por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal en su última reunión ordinaria. Tal y como se muestra en el siguiente cuadro, el nivel de déficit fiscal proyectado para 2020, según el documento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, fue de 2,2% del PIB.

Esas proyecciones optimistas pasarán a la historia como muestra de la manera sorpresiva en la que llevó el virus a Colombia y su capacidad para poner a temblar la economía de un país. Cesar Augusto Arias, Director de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, dijo al diario El Espectador (2020) a inicios de este mes, que la emergencia actual costaría 2,7% del PIB y que la caída del recaudo que proyectan sería de 1,2% del PIB. De acuerdo con esto, y teniendo en cuenta que en un contexto sin COVID el balance fiscal arrojaba un déficit del 2,2 para el 2020, el virus nos arrojaría en una brecha –déficit fiscal- proyectada del 6,1% PIB para este año.

En este punto, es preciso anotar que desde el mes de abril el Comité Consultivo de la Regla Fiscal apoyó la iniciativa del Gobierno para hacer uso de la cláusula de gasto contracíclico, dispuesta en el artículo 6° de la Ley 1473 de 2011, Ley de Regla Fiscal, con la finalidad de atender las necesidades que surgen a raíz de la actual coyuntura.

En términos generales, la Regla Fiscal en Colombia, define las metas de déficit de mediano plazo (en términos del balance estructural) que pretenden garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas del país. En ese sentido, establece los instrumentos requeridos para absorber choques de distinta índole, permitiendo un margen de maniobra para que la política fiscal responda sin que ello implique comprometer la solvencia del Estado.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 6° de dicha Ley, el Gobierno podrá realizar gastos extraordinarios de hasta el 20% de la brecha del producto, siempre y cuando, la perspectiva de crecimiento económico sea inferior en 2 puntos porcentuales (pp) al crecimiento de largo plazo y la brecha del producto sea negativa. Este gasto extraordinario, según la Ley, debe ser revertido en un periodo de dos años.

En la historia reciente que tiene esta Ley, esta es la primera vez que en el país se activa la cláusula de gasto contracíclico. Sin perjuicio de ello, en términos generales, esta decisión ha sido recibida con buenos ojos e, incluso, podría decirse que se consideraba de carácter necesario en tanto otorga más capacidad al Gobierno para llevar a cabo los programas de gasto que la situación actual demandará de su parte.

La política fiscal que ha predominado durante años hace un llamado al equilibrio de las finanzas gubernamentales, a la disminución de los déficits públicos; en general, la austeridad ha estado en el centro del debate a escala mundial. Sin embargo, la coyuntura actual hace un llamado distinto. Los gobiernos tendrán que gastar más pues el mercado, bajo las condiciones de una pandemia, por sí solo, no será capaz de reaccionar a la crisis.

Reflexiones sobre la regla fiscal

La regla fiscal sirve para contener presiones de gasto que pudieran generar déficits excesivos y para definir el espectro fiscal que se considera sostenible. Se ha convertido en un instrumento que se observa en el ámbito internacional para evaluar los niveles de confianza en los países. Según Lóez & López, la tendencia global muestra que luego de crisis fiscales profundas, y ante la necesidad de enviar señales claras a los mercados sobre el compromiso con la sostenibilidad fiscal, es usual que los gobiernos recurran cada vez más a las reglas fiscales para generar certidumbre (1); señalan que las restricciones explícitas a los agregados fiscales, como el déficit o la deuda, han sido la principal herramienta para enfrentar el sesgo hacia el déficit fiscal que experimentan los gobiernos (2019, pág. 15).

Sin embargo, no todos concuerdan con la idea de que el déficit siempre es malo. “El mito de la reducción del déficit”, así se titula uno de los subcapítulos del libro “Los felices 90: La semilla de la destrucción” del economista estadounidense Joseph E. Stiglitz. Allí, Stiglitz, hace una crítica al conservadurismo fiscal que afirma categóricamente que el déficit, en cualquier caso, es malo. Para el economista estadounidense es importante que a largo plazo los gobiernos mantengan un equilibrio presupuestario, o incluso un superávit. No obstante, al referirse al corto plazo, Stiglitz señala que los déficits pueden ser absolutamente necesarios para recuperarse de una, destacando que los costes económicos y sociales de prolongar una recesión son enormes, incluso mayores a los que se derivan del incremento del déficit.

En el mismo libro, el economista relata su paso por el gobierno del expresidente Clinton como asesor económico, planteando una reflexión crítica, o si se quiere, autocrítica, sobre la política de reducción del déficit implementada durante el gobierno del cual él hizo parte. El economista afirma en sus páginas que la reducción del déficit durante estos años podría describirse como un error afortunado o, más exactamente, un acierto involuntario.

¿Llevamos la reducción del déficit demasiado lejos? Se pregunta Stiligtz en su libro y responde en los siguientes términos:

Mirando las cosas desde la posición ventajosa de hoy [el texto fue publicado en el año 2003] creo que llevamos la reducción del déficit demasiado lejos; y a no ser que entendamos cómo pensar en el déficit, la política económica estará distorsionada en el futuro… y la prosperidad económica en peligro. A medida que pasa el tiempo, incluso el Gobierno de Clinton y su Tesoro parecían cada vez más confundidos sobre el papel de la reducción del déficit. Si la reducción del déficit era lo que nos había sacado de la recesión, entonces otros países en recesión también deberían reducir su déficit; y esta era la política que, a instancias nuestras, el FMI impuso a países en vía de desarrollo, con los desastrosos resultados de todos conocidos, especialmente en Extremo Oriente y América Latina. (2003, pág. 88)

  1. En 1985, solo seis países tenían alguna regla fiscal, mientras que en 2015 dicho número creció a 9 (Lóez & López, 2019).

Stiglitz finaliza el capítulo afirmando que los déficits a largo plazo obstaculizan el crecimiento; que, aunque a veces puedan servir como estímulo de la economía, esto no siempre ocurre necesariamente es así en el corto plazo. Desde su visión, los recortes impositivos de Bush en 2001 propiciaron déficits duraderos, pero sin lograr suficiente estímulo a corto plazo como para restaurar el vigor de la economía, con el resultado de que fallaron tanto a corto como a largo plazo. En contraste, señala Stiglitz, aumentar el déficit para realizar inversiones cuidadosamente seleccionadas puede estimular la economía a corto plazo y reforzar el crecimiento en el largo plazo. (Stiglitz, 2003).

En Colombia, la Ley de Regla Fiscal también establece excepciones. El artículo 11 señala que en los eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroeconómica del país, y previo concepto del Confis, se podrá suspender temporalmente la aplicación de esta regla. A la fecha, esta excepción no se ha considerado necesario. Sin embargo, en medio de la incertidumbre en la que nos sumerge el virus y la rapidez con la que evolucionan y se transforman las decisiones de política pública frente a la emergencia, hoy no tendremos la certeza de cuál será el paso siguiente. Lo que sí es cierto es que no se trata de un asunto fácil; los retos son enormes para Colombia y las decisiones tendrán que ir a tono con ello.

Reflexiones personales

La pandemia nos muestra lo que la cotidianidad nos oculta, nos permite ver aquello que el día a día se lleva con su agite o aquello que, con la excusa de nuestras ocupaciones, elegimos no mirar. Es un virus que visibiliza lo que ha estado al margen; las deudas históricas que el país tiene en aspectos sociales se ponen de manifiesto.

Es la oportunidad para propiciar debates más profundos y tratar de ubicarnos por fuera de los paradigmas que han gobernado. Sin duda, se debe procurar que las presiones de gasto no comprometan la estabilidad económica hacia el futuro, pero las necesidades latentes involucran la vida de las personas y demandan un gobierno más fuerte; fortaleza que incluye decisiones de política fiscal menos conservadores y urgentes.

Referencias bibliográficas

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